我国的预算工作机制的改革由来已久，早在1995年颁布的《中华人民共和国预算法实施条例》中被视为先进和高效方法的部门预算和零基预算就被提到重要位置，并从那时开始得到推广。在零基预算体制下，政府部门每年的经费都从零开始计算，把政府一年所需要执行的所有工作划分为一个个的决策包，然后将其排序，政府资金就按照决策包的排序进行划分。那些在基数增长法情况下频频出现的为保证基数而重复申报、虚报人数、多报项目圈占财政资金的问题都将迎刃而解。

　　在《预算法》颁布13年后的今天，那些曾经的问题现在仍然在审计报告中作为痼疾屡被提出，我们当初对那些“舶来”的先进方法的全盘接受似乎没有起到相应的效果。美国预算专家劳斯在全面研究了美国各州的经验后发现，零基预算法之所以不成功，问题在于美国的大部分公共预算支出由于法律或政治原因属于不可控因素，所以预算管理者就会将那些不可控因素置于决策包排序的最后，而将那些个人偏好的项目提前，这样零基预算法的基础就被破坏了。

　　在我国，零基预算遇到的问题与美国不同：第一，我们的零基预算是割裂的，我国部门支出包括人员经费、公用经费和专项经费，现在仅仅有专项经费由零基预算来执行。这样人员经费和公用经费的预算管理中自然还是会出现基数预算法所导致的那些问题，更为重要的是在财政紧张的省市专项经费常常会被人员、公用所挤占，这样专项经费的预算管理也被基数化了。第二，预算控制数使零基预算成为变种的基数预算。财政部门在安排各部门预算时必然会设置一个限额，在这种情况下各部门将失去做预算的积极性，转而关心每一年的预算控制数。第三，中央部门的转移支付和强制支出对于地方政府来说是一个不确定的因素，而其中涉及到地方政府配套资金的保证，为了各种目的地方政府必须使得预算留有余地，在零基制度下预算作假成了唯一的选择。第四，各种临时的指令性的首长指示使得预算的固定性成为难题。

　　从实践来看，我国的预算管理制度科学化、高效化的改革似乎做了一场高价试验。其实那些在执行中阻扰预算法制化、政府合规运行的因素长期存在，它们会在各种制度条件下发挥作用，寄希望于用更高级、更复杂的技术将这些问题无痛的解决是一厢情愿的想法。我们在经过了一系列的尝试之后会发现曾经困扰我们的问题现在依然存在，也许应当在预算机制上做一些微妙而适度的调整。


（21世纪经济报道　　 熊仁宇 　　2008-8-29 ）

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